《土壤污染防治行动计划》解读之一——技术篇

    一、土壤污染防治是一项系统工程

　　土壤环境是一个开放的系统，其质量受多重因素叠加影响。我国土壤污染是在经济社会发展过程中长期累积形成的，同时土壤污染防治工作起步较晚，历史欠账较多，因此，需要运用系统工程思路从全局和战略的高度进行顶层设计和谋划。

　　一是打牢工作基础，推动形成依法治土、科学治土格局。目前，我国土壤污染防治存在污染底数不清、法律法规缺位、标准体系不健全、监管能力薄弱、科技支撑不足等问题。《土十条》提出了开展土壤污染状况详查、加快推进立法、建立健全标准体系、建设监测网络、加大科技支撑力度等任务措施。通过加快建立土壤污染防治法规标准体系，贯彻落实依法治国要求，有效解决土壤污染防治无法可依的突出问题。组织开展土壤污染状况详查，摸清土壤污染底数。建立土壤环境质量监测网络，全面掌握土壤污染状况和变化趋势，为实现科学治土奠定坚实基础。

　　二是强化风险管控，坚决守住农产品质量和人居环境安全底线。与大气和水相比，污染物更难在土壤中迁移、扩散和稀释，同时土壤污染具有累积性，且由于重金属难以降解，导致重金属对土壤的污染基本上是一个不可逆转的过程。另外，土壤中的许多有机污染物也需要较长的时间才能降解。土壤污染治理难度大、成本高、见效慢，根据欧美等发达国家的经验，污染预防、风险管控、治理与修复的投入比例约为1:10:100。德国、日本、韩国等国家均制定了严格的土壤环境风险管控制度。《土十条》明确提出预防为主、保护优先、风险管控的总体思路，提出强化未污染土壤保护、加强污染源监管等措施，严控新增土壤污染，确保现有土壤环境质量不下降；对于受污染耕地，按照不同污染程度，分别采取农艺调控、替代种植、种植结构调整或退耕还林还草等措施，实现安全利用；对建设用地，提出严格环境准入，实施分类别、分用途管理，防范土壤污染对人体及生态环境造成损害。

　　三是突出问题导向，严控增量、管好存量，实现闭环管理。国内外实践表明，解决好土壤污染问题需要付出长期艰苦的努力。针对当前损害群众健康的突出土壤环境问题，《土十条》以农用地和建设用地为重点，明确监管的重点污染物、行业和区域，对耕地和污染地块提出更严格管控措施。同时，为实现土壤环境差异化管理，针对农用地、建设用地和未利用地，分别提出相应管控要求，实现所有土地类别全覆盖；在具体措施上，对未污染的、已污染的土壤，分别提出保护、管控及修复的针对性措施，严控新增污染，逐步减少存量，实现闭环管理，不留死角。

　　四是切断污染来源，推进工业、农业、生活源全防全控。土壤作为大部分污染物的最终受纳体，来源复杂，与生产生活密切相关。《土十条》提出，严控工矿污染，建立重点监管企业名单。严防矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物处理和企业拆除活动污染土壤。控制农业污染，加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理。减少生活污染，做好城乡生活垃圾分类和减量，整治非正规垃圾填埋场。在京津冀、长三角等地区的部分城市开展污水与污泥、废气与废渣协同治理试点，探索土壤与大气、水污染协同防控模式。

　　五是明晰各方责任，构建全社会参与的共治体系。土壤污染防治需要构建政府、企业、社会协同共治体系，多措并举，推动各方积极主动参与土壤污染防治。《土十条》提出了强化地方政府土壤污染防治责任、落实排污企业主体责任、构建多方参与的土壤环境治理体系等措施。通过建立终身责任追究机制，落实政府、企业责任。

　　二、摸清底数是土壤污染防治工作的首要任务

　　为提高各类防控措施的针对性、实效性，减少管理和治理修复成本，必须首先开展详细调查，确定污染土壤的边界范围、污染程度、污染物类别等，并以此为据，制定针对性管控措施。

　　一是开展土壤污染状况详查。目前，我国已开展过的相关调查主要包括土壤污染状况调查、土地利用现状调查、耕地地球化学调查和农产品产地土壤重金属污染调查等。其中，2005年至2013年，环境保护部会同国土资源部开展了全国土壤污染状况调查，初步掌握了全国土壤污染的基本特征和格局，调查面积约为630万平方公里，其中，耕地调查精度为8km×8km，林地、草地调查精度为16km×16km，未利用地调查精度为32km×32km。总体而言，现有各项调查的精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，为进一步提高调查精度，在已有相关调查的基础上，《土十条》提出要开展土壤污染状况详查工作，摸清土壤污染底数，为深入开展土壤污染防治工作提供基础支持。

　　二是建设国家土壤环境监测网络。目前除环保部门外，开展土壤监测的部门还有农业、国土部门。环保部门开展的土壤环境质量监测以农用地、污染地块土壤环境状况为主，农业部门以耕地地力为主，国土部门以测定土壤中矿物元素及其他无机指标为主。目前，环境保护部正在开展土壤环境质量监测网建设，在全国布设土壤环境质量监测基础点位和风险点位。其中，基础点位布设以耕地土壤为主，覆盖我国东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区、华南主产区和甘肃新疆主产区等7大粮食主产区；风险点位布设覆盖工矿企业周边、设施农业集中区、污灌区、集中式饮用水源地等，其中，京津冀区域以城市“退二进三”遗留遗弃场地为重点，珠三角地区以化工、电镀、印染等重污染行业企业为重点，湘江流域和西南地区以重有色金属、磷矿等矿产资源开发企业为重点。

　　三是构建全国土壤环境信息化管理平台。土壤环境信息系统可为合理规划、利用土壤资源提供基础信息，是实现土壤环境管理科学决策的重要手段。近期主要利用环保、农业、国土等部门有关土壤环境监测、农产品质量检测、污染源排放、土地利用等数据，建立全国土壤环境基础数据库，构建土壤环境信息化管理平台。逐步将科技、教育、工信、住建、卫计、林业、中科院等部门和单位有关土壤污染防治科研成果、建设用地开发利用、环境与健康等相关数据纳入数据库。管理平台初期主要在环保、国土、农业、住建部门间共享，逐步扩大共享范围。

　　三、健全法规标准体系，全面推进依法治土

　　党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略部署，如何贯彻依法治国战略，依法保护环境已成为当务之急。《土十条》提出将加快土壤污染防治立法作为优先任务，推动形成依法治土的新格局。

　　一是推进土壤污染防治立法，做到土壤环境管理有法可依。土壤作为一种不可再生的自然资源，其保护问题历来受到世界各国的高度重视。自20世纪70年代起，日本、美国、荷兰、英国等国家均制定了土壤污染防治专门法律。目前，我国缺乏针对土壤污染防治的专门性立法，有关土壤污染防治相关规定主要分散体现在环境污染防治、自然资源保护和农业类法律法规之中。2013年，十二届全国人大常委会将土壤污染防治法列入立法规划第一类项目。受全国人大环资委委托，环境保护部联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、卫生计生委等部门完成土壤污染防治法草案建议稿。根据全国人大环资委安排，2017年提交给全国人大常委会，完成提请和审议的任务。地方层面上，2015年12月，福建发布《福建省土壤污染防治办法》；2016年2月，湖北发布《湖北省土壤污染防治条例》。湖南、河南、广东、吉林等省份正在开展土壤污染防治立法工作。

　　二是系统构建标准体系，做到土壤环境管理科学有据。土壤环境标准是判别土壤污染程度的重要标尺，是实施土壤环境管理的重要手段。我国现行土壤环境标准体系包括三类48项：一是土壤环境质量（评价）类标准，包括1项土壤环境质量标准、3项特殊用地土壤环境评价标准、4项建设用地土壤环境保护技术导则；二是土壤环境监测规范类标准，包括1项土壤环境监测技术规范、37项土壤环境污染物监测方法标准；三是土壤环境基础类标准，包括2项相关术语标准。我国现行《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）存在的主要问题：一是适用范围小，仅适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等土壤环境质量评价，不适用居住、商服、工业等建设用地的评价；二是项目指标少，仅规定了8项重金属和2项农药残留指标；三是全国“一刀切”规定不能反映区域差异，部分指标限值不尽合理。

　　需要制修订的标准主要包括：一是制修订农用地、建设用地土壤环境质量标准，替代现行土壤环境质量标准；二是制修订土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范，以及环境影响评价技术导则；三是完善土壤污染防治相关标准，修订肥料、饲料、灌溉用水中有毒有害物质限量和农用污泥中污染物控制等标准，制订可降解农用地膜标准，修订农用地膜、农药包装标准；四是完善土壤中污染物分析测试方法；五是分类研制一批土壤环境标准样品。

　　四、坚持保护优先，守住土壤环境底线

　　土壤环境与农产品安全、人居环境健康密切相关，需要严格保护各类未受污染土壤，树立底线思维，确保土壤环境安全。

　　一是坚决切断各类土壤污染来源。针对工矿企业土壤环境监管体系不健全，危险废物处置、污泥利用、电子拆解等活动以及肥料、农药、农膜等不合理使用的环境监管不到位，废氧化汞电池、含汞荧光灯管、温度计等随意丢弃污染土壤环境等问题，提出强化工矿企业环境监管、控制农业面源污染、严管废物处理处置活动、减少生活污染等要求，从源头上切断土壤污染来源。

　　二是加大农用地特别是耕地保护力度。土壤是基本农业生产资料，土壤环境质量直接影响农产品安全。《土十条》针对农用地特别是耕地提出一系列严格保护措施，将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降；严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业。

　　三是加强建设用地土壤污染预防。要与重点行业企业签订土壤污染防治责任书等措施，防范建设用地新增污染；提出加强规划区划和建设项目布局论证，根据土壤等环境承载能力，合理确定功能定位，鼓励工业企业集聚发展，提供土地节约集约利用水平等措施，减少土壤污染。

　　五、以风险管控为主线，推进受污染土壤安全利用

　　土壤污染治理与修复投入大、周期长、见效慢，纵观世界各国土壤污染防治历程，大多采用了以风险管控为主导思想的防治策略。

　　一是以保障农产品质量安全为核心，着力推进受污染耕地安全利用。土壤中的重金属能否转移到粮食作物受作物品种、土壤理化性质、耕作方式、肥料施用情况、灌溉方式等多种因素影响，如超标土壤种出的水稻超标，但种玉米可能不会超标。鉴于我国人多地少的基本国情，确保受污染耕地得到安全利用，对保障农产品质量安全具有重要意义。因此，对受污染耕地不能简单采用弃耕或改变为建设用地等方式处理，需要按照土尽其用的原则，采用农艺措施调控、替代品种种植、种植结构调整等方式，阻断土壤中污染物向农产品转移，确保农产品质量安全。

　　二是以保障人居环境健康为目标，严格建设用地用途管制。污染地块的开发利用直接关系公众健康，规范开发利用行为能有效防范环境与健康风险。对于污染地块，要区分不同用途，不能简单禁用，应按照“以质量定用途”的原则，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，方可进入用地程序。对暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，要采取相应的风险管控措施。

　　三是通过合理规划土地用途，规避受污染土壤产生风险和造成新的土壤污染。在编制土地利用总体规划和城镇建设详细性规划时，要尽量避免严重污染地块再开发利用为学校、住宅区等敏感类用地，确需开发利用的，要进行治理修复，达到相应用地要求后，方可开发利用。在城镇化和工业化进程中，确需占用农用地的，应优先占用农用地土壤环境质量较差的。新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，要优先使用污染地块，减少新的土壤污染。

　　六、分类施策是提高土壤环境管理成效的关键

　　为提高防治措施的针对性和有效性，根据污染程度将农用地分为三个类别，分别实施优先保护、安全利用和严格管控等管理措施；对建设用地，按不同用途明确管理措施，严格用地准入。

　　一是实施农用地分类管理。从国外情况来看，英国把农用地从好到差分为5个类别，德国按照红、黄、绿三个类别实施土壤风险管理，均体现了分类管理思想。我国已开展的农用地分等定级工作，虽然体现了分类管理思想，但主要是从农用地的生产力角度进行分类，各类别农用地也未明确相应的环境管理措施。以土壤污染状况详查结果为依据，划定农用地土壤环境质量类别，并建立分类清单。对未污染和轻微污染的，实施优先保护；对轻度和中度污染的，实施安全利用；对重度污染的，实施严格管控。

　　二是实施建设用地准入管理。目前，由于土壤污染防治法律法规缺失，除北京、上海、重庆等少数城市外，我国尚未对污染地块建立有效的监管制度。随着我国产业结构调整、化解过剩产能等工作深入推进，新一轮企业的搬迁关闭，必然会产生更多的工业企业污染地块。污染地块所遗留的污染物在短期内难以自然降解，如不及时进行有效管控，势必威胁人体健康，危及环境安全。为此，应对建设用地建立调查评估制度，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，方可进入用地程序；对暂不开发利用的污染地块，从明确管理责任主体、封闭污染区域、防止污染扩散等方面，提出管控要求。

　　七、多措并举，推动土壤污染防治产业发展

　　整合各类科技资源，加强土壤污染防治基础和应用研究，加大适用技术推广力度，加快成果转化应用，推动土壤污染防治产业发展。

　　一是加大科技研发和创新力度。我国从“十五”期间开始研发土壤污染治理与修复技术，特别是“十二五”以来，在重金属污染防治专项资金支持下，初步建立了针对不同土壤污染物、污染程度、土地利用类型等的治理与修复技术体系。应整合高等学校、研究机构、企业等科研资源，开展土壤环境基准、土壤环境容量与承载能力、污染物迁移转化规律、污染生态效应、重金属低积累作物和修复植物筛选，以及土壤污染与农产品质量、人体健康关系等基础研究。推进土壤污染诊断、风险管控、治理与修复等共性关键技术研究，研发先进适用装备和高效低成本功能材料、药剂，强化卫星遥感技术应用，建设一批土壤污染防治实验室、科研基地。优化整合科技计划（专项、基金等），支持土壤污染防治研究。

　　二是推动形成土壤污染防治产业链。我国土壤修复企业从2010年的10多家增加到近1000家，从业人员从约2000人增加到约1万人。总体来看，技术储备不够、人员队伍不足等问题突出，产业发展基础较为薄弱。通过加大适用技术研发和科技创新力度，可有力推动土壤污染防治产业发展。应放开服务性监测市场，鼓励社会机构参与土壤环境监测评估等活动。通过政策引导，加快构建和完善覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节的土壤污染防治产业链，形成若干综合实力雄厚的龙头企业，培育一批充满活力的中小型企业。推动有条件的地区建设产业化示范基地。发挥“互联网+”在土壤污染防治全产业链中的作用，推进大众创业、万众创新。

　　三是规范土壤污染防治产业发展。针对我国土壤污染防治产业发展无序的突出问题，应规范从业单位和人员管理，建立健全监督机制，将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的从业单位名单通过企业信用信息公示系统向社会公开。实行土壤污染治理与修复终身责任制，出台有关责任追究办法。土壤污染治理与修复工程完工后，责任单位要委托第三方机构对治理与修复效果进行评估，结果向社会公开。

　　八、多元化投入是确保目标任务落实的重要保障

　　土壤污染防治投入总体不足，需要扩大资金来源渠道，确保《土十条》提出的任务措施得到落实，按期实现土壤污染防治目标。

　　一是建立土壤污染防治专项资金。根据2016年中央财政预算，新增土壤污染防治专项资金，资金预算数为90多亿元，较往年有大幅增加，但与《土十条》提出的任务相比，仍存在较大差距，需要逐年扩大专项资金规模。从国外情况来看，美国、英国等发达国家和我国台湾地区均以政府财政资金为引导，建立了土壤污染防治稳定投入机制。《土十条》提出，要充分发挥政府公共财政的主导作用，在明晰中央和地方事权、整合现有资金渠道的基础上，逐步建立和完善土壤污染防治资金机制。各地应统筹相关财政资金，通过现有政策和资金渠道加大支持，将农业综合开发、高标准农田建设、农田水利建设、耕地保护与质量提升、测土配方施肥等涉农资金，更多用于优先保护类耕地集中的县（市、区）。

　　二是拓宽资金渠道。落实企业投入，主要用于土壤污染防治设施建设和运营、土壤污染风险调查评估、环境安全隐患排查和风险防控体系建设、土壤和地下水环境质量监测、环境应急以及治理与修复等。发挥市场作用，通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。积极发展绿色金融，发挥政策性和开发性金融机构引导作用，为重大土壤污染防治项目提供支持。

　　九、政府主导、多方参与，构建土壤环境治理体系

　　土壤环境涉及众多利益相关方，是典型的公共产品，土壤环境保护需要全社会共同参与。目前，土壤环境信息发布制度缺失、公众参与和社会监督渠道不畅通、宣传教育严重滞后等问题突出。为此，《土十条》从明确责任、加强社会监督、开展宣传教育等方面提出了具体措施。

　　一是明确政府和企业责任。按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则，完善土壤环境管理体制，全面落实土壤污染防治属地责任。排放污染物导致土壤污染的企业、单位和个人，是土壤污染防治的责任主体；各级环保、国土、住建、农业等部门是土壤污染防治的监管主体。通过规范、约束责任主体的生产生活行为，严格控制污染物排放量；同时，有关企业、单位和个人还要对受污染土壤开展治理与修复。各级环保、国土、住建、农业等部门承担对企业、单位和个人履行土壤污染防治责任的监管责任，要督促有关企业、单位和个人遵守土壤污染防治法律法规，严格执行相关标准，严控污染物排放，开展污染治理与修复。

　　二是建立调查评估制度，厘清不同责任主体。明确责任主体是推进土壤污染防治的重要前提和关键环节。需要建立建设用地土壤环境调查评估制度，明确土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节土壤污染防治的责任。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。

　　三是推动公众监督、舆论监督与法律监督。各省（区、市）人民政府应定期公布本行政区域各地级市（州、盟）土壤环境状况。重点行业企业依据有关规定，向社会公开其污染排放情况，以及污染防治设施建设和运行情况。实行有奖举报，鼓励公众对污染土壤环境违法行为进行监督。鼓励民间环境保护机构参与土壤污染防治工作。鼓励依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼。

　　四是提高公众保护土壤环境的意识。土壤污染量大面广，需要广泛的群众参与，才能形成合力。要把土壤环境保护宣传教育融入党政机关、学校、工厂、社区、农村等的环境宣传和培训工作，普及土壤污染防治相关知识，加强法律法规政策宣传解读，营造保护土壤环境的良好社会氛围。

　　十、奖惩并举是提高土壤污染防治执行力的重要手段

　　通过加强目标考核，严格责任追究，完善激励政策，引导相关方落实责任，加大工作力度，实现目标任务。

　　一是严肃追责。依照新环保法，企业违规排放造成土壤和地下水污染，要对造成的环境损失进行赔偿，有关部门要对责任人追究行政和刑事责任。依照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，若当地党政机关有关责任人有干预、插手包庇违规建设项目，不按规定查处群众举报的严重破坏生态环境等违法违规违纪行为，要受到相应党纪政纪处分，造成危害严重、损失巨大的，还应依照刑法以玩忽职守罪等罪名追究刑事责任。开展重点行业企业专项环境执法工作，对严重污染土壤环境、群众反映强烈的企业进行挂牌督办。造成土壤污染的企业，要承担损害评估、治理与修复的法律责任。

　　二是严格目标考核。为确保《土十条》提出的目标任务按期实现，需要在明确责任分工基础上，开展目标考核工作。实行目标责任制，国务院与各省（区、市）人民政府签订土壤污染防治目标责任书，分解落实目标任务。分年度对各省（区、市）重点工作进展情况进行评估，评估和考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据。

　　三是实行奖励性政策措施。完善激励政策，引导相关企业参与土壤污染防治。研究制定扶持有机肥生产、废弃农膜综合利用、农药包装废弃物回收处理等企业的经济政策。在农药、化肥等行业，开展环保“领跑者”制度试点。开展土壤环境保护成效评估，对土壤环境保护措施落实到位、土壤环境质量得到有效保护和改善的地区，探索实行奖励性政策措施，开展试点。通过“有奖举报”，引导公众参与监督。